Aunque ha sido opacada por la discusión de la iniciativa que pretende modificar atribuciones del Tribunal Electoral y hechos como la muerte de 40 extranjeros en una estación migratoria de Ciudad Juárez, la iniciativa en materia administrativa enviada a finales de marzo pasado al Congreso de la Unión por el presidente Andrés Manuel López Obrador encendió las alarmas entre empresarios y despachos de abogados, por la delicada situación de indefensión que colocaría a privados que hacen negocios con el gobierno.
Estos son los puntos más relevantes de la iniciativa y las consecuencias que podrían tener en la vida pública, de acuerdo con distintos expertos consultados por El Economista.
1. Uso de juicios de lesividad como regla y no de manera excepcional
De acuerdo con lo expuesto en la iniciativa, se pretenden evitar actos de corrupción mediante el uso de dos figuras: el juicio de lesividad y el procedimiento de nulidad.
Concretamente la iniciativa plantea reformar tanto la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo, como la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa para dejar asentada la definición del juicio de lesividad.
Ese tipo de juicio tiene como objetivo, dice la iniciativa, subsanar una actuación ilegal que se haya configurado mediante un acto o resolución administrativa favorable a un particular.
Al respecto Adolfo Athié Cervantes, socio de Basham, Ringe y Correa destaca que se pretende retirar el carácter extraordinario del juicio de lesividad y dotarlo de mayor fortaleza.
- Por su parte la abogada Diana Rangel León, del despacho Basham, Ringe y Correa recalca que este juicio ya existe en nuestra legislación. Lo promueven las autoridades para anular un acto o autorización emitida por el Estado, cuando consideren que éste fue emitido de forma contraria a las leyes; pero es muy poco frecuente debido a que su procedencia está limitada a los casos donde se acredita que el acto es claramente contrario a la ley, y puede promoverse hasta cinco años después de que éste se emitió o se tuvo conocimiento del mismo.
Con las modificaciones propuestas, se indica que el juicio de lesividad sería ahora procedente solo con señalar que el acto causa un perjuicio al Estado, o que con éste se lesiona el interés público, destaca.
Adolfo Athié Cervantes recalca que lo que están haciendo con la iniciativa en cuestión es tratar todo como casos de lesividad, es decir quieren hacer de la excepción la regla y la regla hacerla excepción.
Es tratar de hacer a un lado el Estado de derecho y actuar como gobierno de acuerdo con las necesidades del momento o con la opinión que tenga el mandatario en turno, explica.
2. Cargas y riesgos, para el particular; las ventajas, para el gobierno
Para prevenir actos que puedan causar daños al erario, la iniciativa pretende que se pueda recurrir a la revocación de actos administrativos por hechos superviniente que afecten el interés público, general o social, al “reforzar la contratación de bienes y servicios a nivel nacional e internacional mediante la inclusión obligatoria de la llamada cláusula exorbitante”, la cual “otorga prerrogativas a la administración pública sobre los particulares, por lo que el Estado puede terminar la relación jurídica de manera anticipada y unilateral cuando así convenga al interés público, general o social”.
- Adolfo Athié Cervantes explica que un hecho superviniente es aquel que las partes contratantes no conocían, o no existía y se da posteriormente a la firma de contrato y cuando ocurre modifica los términos del contrato porque de haberse conocido en el momento de la negociación ésta hubiera sido distinta.
Incluso en el código civil federal hay un artículo que establece que ninguna de las partes puede de manera unilateral determinar la nulidad del contrato.
Para el reconocido abogado, de alguna manera, lo que se plantea en la iniciativa del presidente López Obrador es que todas las cargas van a estar en el particular y todos los beneficios en el Estado. Esa situación, desde el punto de vista civil no se permite. Se consideran cláusulas nulas porque hay un desbalance en la relación contractual.
La buena noticia, apunta el abogado, es que, de aprobarse esas reformas, esta situación en particular puede impugnarse vía juicio de amparo y al final la Suprema Corte de Justicia de la Nación tendrá que determinar si es constitucional o no y si atentan o no contra el principio de igualdad y seguridad jurídica en los contratos.
En su opinión, pareciera que se tiene la intención de limitar la indemnización que tuviera que pagar el gobierno en caso de incumplimiento de contrato.
Sin embargo, llamó la atención que actualmente el marco jurídico establece que las penas no pueden ser mayores al valor del negocio que se pretendía realizar al momento de firmar un contrato.
Dice que de aprobarse esa parte de la iniciativa como está planteada generaría incertidumbre jurídica. “¿Quién va a invertir en una relación de esa naturaleza?”, se preguntó.
- A su vez, el abogado Mario Mejía Kargl enfatiza que el cambio es la obligación de citar la cláusula en el contrato, “lo que en sería aplicable se citase o no en el contrato”. Opina que esta terminación anticipada podría aplicarse en conjunto con las reformas que prevén las limitaciones al pago de daños y perjuicios.
Subraya que se prevé la posibilidad de que las autoridades administrativas puedan declarar nulo un acto administrativo, previa garantía de audiencia, lo cual se contempla en el marco legal vigente, pero la diferencia principal es que, con la iniciativa, se pretende que la posibilidad de declaración de nulidad de un acto por parte de la autoridad no dependa de su regulación en otras leyes ajenas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sino que sea aplicable en cualquier materia en la que esta ley es obligatoria.
Además, a diferencia de la normatividad vigente, el acto jurídico declarado nulo no será subsanable.
3. Límites a indemnizaciones
En materia de indemnizaciones, se propone modificar la Ley general de Bienes Nacionales y la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado; la Ley de Expropiación y la Ley federal de Procedimiento Administrativo con el fin de establecer límites a los montos de indemnizaciones.
Al respecto el abogado Mario Mejía Kargl destaca que se prevé como adición en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (salvo los casos previstos en otras leyes) que no procederá el resarcimiento de daños o perjuicios cuando se cumplan ciertas situaciones, pero en realidad la iniciativa de reforma se traduce en una protección al Estado para no realizar indemnizaciones en ciertos casos que resultan genéricos y subjetivos.
- Además, no debe perderse de vista que, aunque se indique que en caso de reclamaciones de pagos derivados de la actividad administrativa irregular del Estado se procederá en términos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, la misma iniciativa prevé como reforma a esta última ley, la eliminación de la definición de actividad irregular de Estado, lo que deja en manos del Poder Ejecutivo (y finalmente en los órganos jurisdiccionales), determinar qué es actividad irregular.
En ese sentido la abogada Diana Rangel León llama la atención en que hay dos puntos en la iniciativa en los que se pretende pasar por encima de los tratados internacionales. Uno es en la ley de expropiación, se pretende poner en ley que para efectos de expropiar un bien no aplican los tratados internacionales.
Lo mismo ocurre con la intención de cambios a la ley de Bienes Nacionales, ya sea mediante la figura de expropiación o mediante la figura de recuperación de un bien nacional.
Lo grave que plantea la iniciativa en cuestión es que se pretende no seguir los procedimientos legales o no cumplir con criterios internacionales.
Eso se traduciría en que el Estado, tendría la posibilidad de recuperar un bien sin llevar a cabo el procedimiento legal. Además, sería el gobierno quien definiría qué es de interés público, caso de urgencia, pues se trata de términos que son muy subjetivos.
4. Mercado internacional sin agotar opciones en el mercado nacional
Por otra parte, se propone reformar la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y servicios del Sector Público, con la finalidad de que se puedan adquirir bienes en licitación pública internacional, “sin agotar la licitación pública nacional cuando las investigaciones de mercado evidencien que se pueden obtener mejores condiciones de precio, cantidad y calidad”.
- El abogado Mario Mejía Kargl destaca que en materia de expropiación, la iniciativa propone eliminar el segundo párrafo del artículo 21 de la Ley vigente que establece que “la aplicación de esta Ley se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de que México sea parte y, en su caso, en los acuerdos arbitrales que se celebren”.
Eso quiere decir, destaca, que elimina la aplicación de los tratados, al margen de su posible inconstitucionalidad, siendo interpretable si esta eliminación en realidad afecta o no lo dispuesto en los tratados.
¿Despidos en la Nueva Reforma de AMLO?… Sólo menciona «fusión»
El presidente Andrés Manuel López Obrador propuso al Congreso la cuarta reforma administrativa de su sexenio, con el fin de evitar duplicidades y generar economías, pero por ahora sin hacer pública alguna estimación sobre el ahorro a generar con la fusión, integración o desaparición de 18 organismos desconcentrados que propone.
- El impacto de los cambios será a 3,438 trabajadores e implicará movimientos compensados por 2 millones 399,712 pesos; lo que impactará, tanto estructuras burocráticas (personal de base y de confianza), como recursos materiales –conforme al texto de la iniciativa– que representan un gasto doble para el erario.
La iniciativa fue remitida por el presidente a la Cámara de Diputados el martes 18 de abril y no habla de la cancelación de plazas, pero sí se reconoce que la permanencia de los empleados estará a evaluación, pues la iniciativa argumenta que los 18 organismos duplican funciones y tareas, por lo que se evitarán duplicidades.
Al respecto, el presidente de la mesa directiva del Senado, Alejandro Armenta Mier, reconoció en entrevista para Expansión Política que podría haber salidas de personal, pero sólo de “la cúpula”, es decir, a nivel de directores generales.
El senador sostiene que no habrá despidos, aunque sí admite que si la razón de ser de los cambios que propone el presidente es evitar gastos extra y eliminarlos, al menos deberá evaluarse la estructura laboral de los organismos transferidos o fusionados.
Lo que ocurre, explicó, es que “hay un exceso de burocracia, es una élite que genera un sobrecosto para los mexicanos” y sería la única afectada.
“Una vez que se aprueben las reformas se van a definir qué mandos, qué espacios quedan homologados, fusionados y qué espacios se van a cancelar. Son los menos, los directores generales que son la cúpula de la pirámide administrativa no es más de 5%”, señaló.
Sin embargo, en la iniciativa se menciona que personal de base y de confianza será transferido y quedará adscrito a una nueva dependencia, en la que ya tiene empleados dedicados a lo mismo.
Sobre los ahorros, el senador de Morena reconoció que cualquier economía se verá hasta el presupuesto de 2024, aunque también podría haber “gasto no ejercido”.
Una vez que se avalen los cambios “puede haber economías, gasto no ejercido, lo que implica economías que se pueden utilizar para obras y programas sociales”, planteó.
La iniciativa busca pasar por prácticamente todas las áreas de la administración pública, reducir burocracia y duplicidad en materias de anticorrupción, atención a refugiados, libros, políticas sobre niños y jóvenes, así como adultos mayores, población indígena, sector agroalimentario, minería, energía y agua, amén de cambio climático.
- Anticorrupción, refugiados, libros: Destacan entre los organismos que se propone tocar, el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), pues el presidente López Obrador busca suprimir a su Secretaria Ejecutiva.
El argumento es que existe duplicidad de funciones entre el organismo descentralizado denominado Secretaría Ejecutiva y la Secretaría de la Función pública (SFP), pues ésta realiza tareas de colaboración e informa sobre la gestión de las dependencias y entidades de la administración.
Además establece que la Secretaria Ejecutiva a eliminar no está en la Constitución, y fue creado por la Ley General del SNA expedida el 18 de julio de 2016, pero que –de acuerdo al documento- creó “órganos con funciones confusas, incluido un organismo descentralizado, denominado Secretaría Ejecutiva del SNA para fungir como órgano de apoyo técnico al Comité Coordinador del Sistema”.
Con la reforma “no se modifican en la naturaleza ni las facultades del SNA” y la supresión de su Secretaría Ejecutiva “servirá de ejemplo de funcionamiento administrativo adecuado, óptimo y racional en el que es fundamental no generar estructuras burocráticas injustificadas y opacas, es decir dispendio de recursos públicos”.
Conforme a la iniciativa se extingue la Secretaría Ejecutiva y sus funciones, y el presupuesto de 123, 197, 179 pesos “se compensa“ y el personal de confianza, 75 personas, se transfieren como unidad administrativa de la SFP.
La iniciativa propone la desaparición de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (Comar) como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación y dejarlo a nivel de una unidad administrativa de la misma dependencia.
Ese traslado implicaría la integración de los 262 trabajadores de confianza y del presupuesto que implica la Comar, de 45, 667, 372 pesos.
En cuanto a la reforma se propone establecer en la Ley Orgánica de la Administración Pública federal que corresponde la Segob la formulación y conducción de las políticas de ayudar a las personas refugiadas.
El presidente propone asimismo transferir la Dirección General de Publicaciones, hoy adscrita a la Secretaría de Cultura, a la Secretaría de Educación Pública a la SEP y al Fondo de Cultura Económica (FCE).
Con la reforma, el FCE se convertirá “en el principal órgano del gobierno federal en el fomento del libro y la lectura”, en tanto que la Secretaría de Cultura y la SEP actuar de manera concurrente para elaborar el Programa de Fomento para el Libro y la Lectura así como es para ejecutar políticas y estrategias. Ahora será la SEP la que presida al Consejo Nacional para el Fomento del libro y la Lectura.
Los 97 empleados de base y 69 de confianza se integrarán ahora al FCE y se compensará el presupuesto de 57, 828, 670 pesos.
- Políticas sobre niños, jóvenes personas con discapacidad: El mandatario propone desaparecer el sistema creado para atender niños y jóvenes y cuya inactividad en casi cuatro años de gobierno ha sido un reclamo.
Se trata de la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes (Sipinna) que se transferiría al Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), como una unidad administrativa.
La lógica de la decisión, de acuerdo al ejecutivo, es que el DIF es el principal ejecutor y coordinador de las políticas dirigidas a niñas, niños y adolescentes en los tres órdenes de gobierno en todo el territorio nacional, y que por tanto cuenta con los conocimientos técnicos y operativos suficientes para realizar las funciones de la Secretaría Ejecutiva del Sipinna, y elaborar ante el proyecto del Programa Nacional de Protección de se ese sector, y que debió estar listo hace años.
“La multiplicidad de órganos puede aparentar que el Estado mexicano otorga mayor importancia un tema cuando en realidad únicamente significa que se ejerce mayor gasto en burocracia”, justifica la propuesta.
- Esa transferencia implicaría que 61 personas empleadas de confianza del Sipinna se integrarían al DIF y «se compensan» los 69 millones 926,313 pesos de presupuesto con que cuenta el sistema.
- También propone que el Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia, que se encuentra como órgano desconcentrado de la Secretaría de Salud, se transforme e integre a la misma dependencia pero con rango menor, una unidad administrativa.
De acuerdo al diagnóstico oficial el Sistema de Salud se caracterizó por la “desconcentración, fragmentación y descoordinación del sector lo que implicó una constante desarticulación de esfuerzos, duplicidad de funciones e ineficiencia en el gasto público dedicado a la salud“.
Eso se busca remediar, conforme a la iniciativa, con el paso de ser un órgano desconcentrado a una unidad administrativa e integrar a esta a los 56 trabajadores de base y 41 de confianza que hoy están en el Centro.
En tanto, el Consejo Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las personas con Discapacidad (Conadis) también se reducirá a una unidad administrativa de la Secretaria de Bienestar pro se mantendría como “unidad rectora de la política pública” dirigida a ese sector poblacional.
Su personal, 31 personas 6 de base y 25 de confianza se integraría a la nueva unidad y sus recursos de 34 millones 4,435 pesos se compensarían.
- Por desaparecer o reformar a Inapam e Imjuve: También se desaparecería como organismo público descentralizado al Instituto Mexicano de la juventud (Injuve), para hacer una unidad administrativa de la Secretaría de Trabajo y Previsión social STPS.
El cambio se propone porque según una evaluación realizada en 2022 por la Secretaría de Hacienda se detectaron problemáticas como la falta de cuantificación de población atendida, problemas para la entrega oportuna de recursos o que no es posible identificar su destino.
Por eso se concluye “no tiene ningún sentido administrativo o de ejecución de política social preservar como tal al Injuve, caso de “política de simulación” pues se crearon aparatos burocráticos sin programas efectivos, según la propuesta.
Así, dado que la STyPS aplica programas sociales como “jóvenes construyendo el futuro, se propone trasladarle al Injuve, con sus 205 empleados y presupuesto de 115, 317,239 pesos.
Pero no es todo, también desaparecería como se conoce al Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (Inapam), que es un organismo desconcentrado de la Secretaría de Bienestar, para transformarla en unidad administrativa de esa misma dependencia.
La transferencia del Instituto seria con los 780 trabajadores y el presupuesto de 344, 508, 400 pesos.
- Cambios en atención a población indígena: Conforme a los que propone el presidente habría una mejoría en la atención a los pueblos indígenas con modificaciones administrativas.
Así propone que la Dirección General de Educación Indígena Intercultural y Bilingüe, adscrita a la SEP se propone integrarlo al Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (Inpi), que es un organismo descentralizado de la administración pública federal.
Aparte, el objetivo es dotar al Inpi de facultades en materia de educación indígena, “para consolidar y preservar la riqueza de las culturas indígenas”.
- Ahora tendría atribuciones para realizar investigaciones para el desarrollo de la educación inicial, preescolar primaria, secundaria y especial de las personas pueblos y comunidades indígenas y afro mexicanas, además de recomendar a las autoridades educativas medidas tendientes a la equidad de la enseñanza en las comunidades.
Dado que todas las reformas que involucran a las comunidades indígenas debe –por ley- ser sujeta a consulta, la iniciativa asegura que “la necesidad de concentrar en una sola dependencia distintas facultades del estado dirigidas a promover el ejercicio de derechos de estos pueblos y comunidades el resultado de las consultas realizadas entre junio y julio de 2019, en 54 foros llevados a cabo en regiones indígenas de 27 entidades”.
La Dirección General de Educación se integraría al Inpi como una unidad administrativa al igual que su personal, consistente en 23 trabajadores de confianza, y su presupuesto, de 174 millones 171,081 pesos.
El presidente también propone integrar el Instituto Nacional de Lenguas Indígenas (Inali) con el Inpi con el fin “de fortalecer su objeto “.
Ambas realizan actividades para preservar y enriquecer las lenguas de los pueblos y comunidades indígenas “lo que tiene como consecuencia de la dispersión de los recursos públicos destinados a este objetivo y por tanto, su dispendio. La presente iniciativa propone eliminar la duplicidad de funciones”, se indica.
Con esta integración al Inpi “se traslada su personal y presupuesto: 85 trabajadores de confianza y presupuesto de 71 millones 27, 999 pesos».
- Y también recorte al sector agroalimentario y social: A este sector corresponden propuestas para modificar varios organismos.
Entre ellos el Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (Siap), que es un órgano administrativo desconcentrado en la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (Sader), a esa misma dependencia, pero como unidad administrativa.
El Siap genera estadísticas e información geográfica en materia agroalimentaria. Y ahora se busca que sea el titular de la Sader quien cuente con la responsabilidad de las bases de datos producidas y administradas por el sistema.
Según la información proporcionada por el Ejecutivo, el Siap tiene adscritas a 37 personas empleadas de base y 76 de confianza y las adecuaciones presupuestarias necesarias serán “ de forma compensada “ a los 94 millones 224,761 pesos que ejerce en la actualidad.
Otra modificación se sugiere para el Servicio Nacional de Inspección y Certificación de Semillas: se “convertiría” de un órgano desconcentrado de la Sader, en unidad administrativa de la misma dependencia.
- Las funciones de este organismo son brindar servicios de calificación de semillas y registro de variedades vegetales. Serían transferidas las 47 personas, personal de confianza que hoy tiene el Siap y el presupuesto por 75 millones 600,525 pesos se “compensaría”.
- Se plantea asimismo fusionar el Instituto Nacional de Acuacultura (Inapesca) con la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (Conapesca) para crear un organismo público descentralizado de la Sader.
El personal de base y de confianza así como sus funciones serán asumidas por la Conapesca y las adecuaciones presupuestarias necesarias para sus efectos serían realizados por la sader de forma compensada; desarrollaría sus mismas funciones de innovación y transferencia tecnológica en el sector pesquero y agrícola.
De acuerdo a la Iniciativa son 275 los empleados de base y 80 los de confianza, en tanto que el presupuesto con que hoy cuenta el instituto es de 495 millones 904,691 pesos.
En tanto, al Instituto Nacional de la Economía Social (Inaes) se plantea convertirlo en unidad administrativa de la Secretaría de Bienestar, en donde está adscrito pero como órgano desconcentrado.
En este caso se apeló a una evaluación del Consejo nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) que determinó que el Inaes y su programa Fomento a la Economía Social “ha presentado diversas debilidades y amenazas constantes”, baja cobertura y “falta de experiencia exitosas”.
Por eso se crea un Centro Nacional de la Economía Social (CNES) adscrito a Sebien para tener “programas integrales y no acciones asiladas”, para ello se integran los 437 empleados del Inaes y recursos compensados por 18, 237, 279 pesos.
- Minería, agua, cambio climático y energía: Respecto del Fideicomiso de Fomento Minero (Fifomi), adscrito al Servicio Geológico Mexicano se propone su eliminación.
Esta instancia está hoy sectorizada en la Secretaría de Economía y tiene como fin promover el desarrollo de la minería nacional mediante el otorgamiento de servicios de financiamiento, capacitación y asistencia técnica.
Ese fideicomiso fue creado en 1990 y se propone suprimirlo con lo que dejaría “de tener facultades asignadas por la ley, para estar en condiciones de qué se declare la extinción del Fifomi vía decreto del titular del Ejecutivo”.
El Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA), que es un organismo público descentralizado o sectorizado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), se integraría en calidad de “Centro” a la Comisión Nacional del Agua, (Conagua), que es un órgano administrativo desconcentrado de la misma dependencia.
“Actualmente, tanto en la Conagua como el MTA ejercen funciones relacionadas con la investigación científica, desarrollo de tecnología, formación de recursos humanos en materia hídrica, a fin de contribuir al desarrollo sustentable, por lo que se advierte que se duplican funciones por ambos entes públicos “, mismas que pueden ser realizadas por la primera, se indica.
Mantendría sus funciones de investigación técnica y científica para la gestión sustentable del agua y su suministro equitativo, mantendría sus 203 trabajadores de base y 126 empleados de confianza, y su presupuesto por 211 millones 414,912 pesos se compensaría.
En otro apartado se propone integrar al Instituto Nacional de Ecología y cambio climático (INEEC) que es organismo público descentralizado sectorizado, a la Secretaría de Medio Ambiente (Semarnat) y como unidad administrativa de esa dependencia.
La explicación es que las políticas de cambio climático están divididas en dos instancias ese INECC y una dirección general de Semarnat.
- Aunque se explica que es posible que se haya querido generar un área normativa en materia de cambio climático y una operativa sobre el mismo tema “evidente que sus funciones se confunden y en diversos casos se duplican”, por lo que se pretende la integración para dotar de una estructura operativa ágil y eficaz “en la política sobre cambio climático” con el traslado de sus 265 trabajadores y compensación por 175 millones 568,409 pesos.
Una instancia más a reformar es la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de Energía (Conuee), órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía, (Sener), para ser una unidad administrativa.
“La Sener cuenta con las facultades originales de la Conuee, por lo que puede absorberla como unidad administrativa “ y trasladar sus 97 empleados y su presupuesto compensado de 97 millones 109, 589 pesos, indica la propuesta./Agencias-PUNTOporPUNTO
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