En 2019 se adjudicaron 3 contratos directos a una sola empresa por $628.4 millones; el 53% de lo todo los erogado en ese año El laboratorio de Políticas Públicas toma cifras de la evaluación del Coneval y datos de Compranet y la Secretaría del Bienestar.
- Con un apetitoso presupuesto aprobado de 28 mil 504 millones de pesos para el 2020, el Programa Sembrando Vida–, uno de los prioritarios del presidente Andrés Manuel López Obrador— registra un “alto riesgo de corrupción”, opacidad, ambigüedad, y manejos irregulares lo mismo en la entrega de apoyos económicos a los campesinos beneficiados, sus padrones, objetivos, pero también en los procesos de adquisición de la proveeduría, donde contratos millonarios se entregan de manera directa y a un solo proveedor.
Muestra de ello es que para el año 2019, una sola empresa se quedó con los 3 contratos más importantes de proveeduría de insumos y materiales del programa, que suman un total de 628’380,000.00 pesos y representan el 53% del total de recursos erogados en contratos para ese año.
Una concentración de recursos de tal magnitud debe ser vigilada de cerca, pero estos contratos se realizaron bajo el amparo de un contrato marco, que debe incluir un estudio de mercado previo y otros argumentos clave para garantizar que las compras se realizan en las mejores condiciones para el Estado.
Sin embargo, a la fecha no es posible acceder a este documento en las páginas web públicas donde se supone está la información gubernamental, según una investigación de Ethos, laboratorio de Políticas Públicas, con base en cifras y un análisis detallado de la evaluación externa realizada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) y publicada en 2020 así como la realización de 18 consultas en la Plataforma Nacional de Transparencia, datos de Compranet y la Secretaría del Bienestar.
- El análisis advierte que en el caso de “Sembrando Vida”, “la forma en la cual se planean y adjudican los contratos de proveeduría indica que el riesgo de corrupción es muy alto”. Se trata, sin lugar a dudas, del flanco más vulnerable de este programa en términos de corrupción, advierte.
- En un gobierno que se ha caracterizado por las adjudicaciones directas en un 78.1% del total de adjudicaciones a nivel de la Administración Pública federal, el programa “Sembrando Vida” no es la excepción:
De los 141 procesos de adquisición identificados para el ciclo 2019 y hasta agosto del 2020 en la plataforma Compranet, ninguno de ellos se realizó mediante proceso de licitación pública. La gran mayoría fueron adjudicados directamente, y sólo un par implicó una invitación a cuando menos tres personas.
“Dado lo anterior, los contratos para la proveeduría fueron asignados en un contexto de enorme opacidad, sin criterios claros para garantizar las mejores ofertas del mercado. Eso hace probable varios escenarios de corrupción: la compra a sobreprecios por la urgencia de obtener materiales para cumplir metas inalcanzables en esas condiciones; conflictos de intereses en la asignación de los contratos; concentración de contratos en unos pocos proveedores, que podrían haber sido beneficiados de una preparación previa para responder a las demandas públicas gracias al acceso a información privilegiada; entre otros”, establece la investigación.
Cabe mencionar, que aún no se han divulgado públicamente los resultados de dos auditorías al programa, una de cumplimiento y otra de desempeño, que aparecen en el Programa Anual de Auditorías 2019 de la Auditoría Superior de la Federación. Se espera que los resultados de estos ejercicios se den a conocer a finales del 2020.
- Sembrando Vida es uno de los programas presupuestarios más importantes, en términos financieros, de la 4T. Es equiparable a los dos grandes programas que han marcado la historia de la política de subsidios de los últimos 25 años, Prospera/Oportunidades y Proagro/Procampo.
Con un presupuesto aprobado de 28,504 millones de pesos para el 2020, este programa operado por la Subsecretaría de Planeación, Evaluación y Desarrollo Regional de la Secretaría de Bienestar, pretende promover el desarrollo rural mediante la implementación de sistemas agroforestales en municipios rurales con rezago social.
- Para ello, contempla una transferencia monetaria de 5,000 pesos mensuales por cada sembrador inscrito al programa, junto con un acompañamiento técnico constante brindado por más de 4,000 técnicos de campo.
También prevé la adquisición de insumos, materiales y equipamiento para las plantaciones, pero también, para construir viveros o biofábricas para la producción de plantas.
La investigación explica que echar a andar un programa de esta envergadura con tan poco tiempo de antelación, imprimió desde un inicio una lógica operativa “de urgencia”, que afectó varios aspectos del programa.
“Muy claramente, no se llevaron a cabo procesos de planeación para la proveeduría. En particular, no se tomó en consideración que la adquisición de materiales biológicos implica un tratamiento especial en cuanto a transportación, almacenamiento y entrega de los mismos.
De no cumplirse con ciertos estándares, se puede llegar a desperdiciar una parte importante de los insumos. Como consecuencia, para el primer año de operación, se estima que sólo la mitad de los árboles entregados sobrevivieron”, establece.
MURIÓ LA MITAD DE ARBOLES SEMBRADOS
En ese sentido se explica que, en el año 2019, se sembró un total de 80 millones de árboles de los 575 millones inicialmente programados, lo que representa un 14% de la meta.
De esa cantidad, se estima que sólo sobrevivió la mitad, es decir, unos 40 millones de árboles sembrados con base en este programa.
- “Se argumentó que la oferta de árboles no fue suficiente para satisfacer la demanda del programa. Para finales del 2020, se pretende sembrar 100 millones de árboles más”, detalla el análisis.
- El programa interviene en 20 entidades de la República, y, al cierre del ejercicio fiscal 2019, contaba con aproximadamente 230,000 beneficiarios. Se prevé cerrar el proceso de empadronamiento en el 2020, para contar con un padrón final de 430,000 beneficiarios permanentes. No se tiene información sobre el plazo estimado durante el cual los beneficiarios integrados en el padrón final seguirán recibiendo los apoyos, pues en las Reglas de Operación sólo se menciona que los apoyos podrán entregarse hasta donde el presupuesto lo permita.
RIESGO DE CORRUPCION EN ENTREGA DE RECURSOS
La investigación, secunda al Coneval y confirma que “Sembrando Vida” es ambiguo pues “no queda del todo claro si se trata de un programa de reforestación, de lucha contra la pobreza rural, de creación de empleos, de reactivación productiva o de desarrollo rural” lo que deriva en riesgos de corrupción en la entrega de recursos a los más de 400 mil beneficiarios que se espera tener a finales de este 2020.
De acuerdo a esta investigación no se cuentan con proyecciones financieras que pudieran indicar cuáles son los resultados económicos esperados a partir del establecimiento de los sistemas agroforestales:
No hay datos sobre la forma en la cual se ha establecido el monto de 5,000 pesos mensuales por sembrador; no queda claro si corresponde al costo de oportunidad del productor para que no busque trabajo en otra parte, o bien, a cálculos económicos sobre la inversión requerida para su plantación.
Asimismo, no están claras las responsabilidades del productor más allá del cumplimiento de los planes de trabajo mensuales.
Por ejemplo, no se estipula cuáles serían las consecuencias de que los árboles de un sistema agroforestal determinado no crezcan; eso es, la transferencia no parece estar vinculada al éxito productivo y comercial del sistema de producción agroforestal.
“De validarse esta hipótesis, cabe preguntarnos: ¿Qué elementos de política pública justifican, en este contexto, la transferencia de $5,000 pesos mensuales a los sembradores?”, cuestiona.
CONTRADICCIONES
También se encontró información contradictoria en cuanto al número de beneficiarios. Los datos del segundo informe trimestral de la Secretaría del Bienestar (Sebien) para el 2020 (corte al 30 de junio) señalan un total de 371,704 personas, mientras que el segundo informe anual para el 2020 (con corte al 17 de junio) establece una cifra de 424,550 individuos.
“Esto demuestra, por lo menos, una notable descoordinación dentro de la Secretaría para presentar resultados, lo que pone en entredicho su nivel de confiabilidad y dificulta el análisis y valoración de los mismos”, advierte.
Estos distintos elementos reflejan un problema de opacidad muy preocupante; pues la razón de ser de los padrones, en comparación con formas de operar anteriores, consiste en promover una mayor transparencia en cuanto a quiénes están siendo beneficiados, asevera.
PROGRAMAS SOCIALES, CLIENTELISMO Y CORRUPCIÓN
El clientelismo político-electoral no solo está prohibido en la legislación, sino que puede y debe ser clasificado como un mecanismo de corrupción. Los recursos para los programas sociales provienen de los impuestos de los mexicanos, los aprueba el Congreso y están sujetos a una serie de condicionamientos establecidos por diferentes leyes y reglamentos. El ejercicio de estos recursos también se rige por normas y procedimientos que, de no ser observados, causan distintos tipos de sanciones: desde administrativas hasta penales.
- ¿Todo programa es clientelista? No necesariamente. La política social, siempre necesaria para atenuar la desigualdad, reducir la pobreza o ampliar oportunidades, tiene distintos componentes como la protección de algunos derechos fundamentales —salud o educación, creación de beneficios universales o la atención específica a grupos vulnerables mediante intervenciones focalizadas.
Son éstos últimos los más proclives al uso clientelar y, nos guste o no, los programas sociales tienen dividendos que poco tienen que ver con el alivio de las necesidades: los réditos políticos. Sirven para crear una base de apoyo a los gobernantes que los adoptan, las llamadas clientelas.
- No se trata de que los gobiernos no tengan una política social compuesta de programas sociales que beneficien a los sectores más necesitados de la población. Entre otras, y después de la de brindar seguridad a los ciudadanos, es una de las obligaciones fundamentales del Estado. Más aún, es la razón de ser del Estado de bienestar. Puede decirse con justicia que es válido que los gobiernos de distinto signo se diferencien entre sí por el tipo de programas que ofrecen y la amplitud de los mismos. Lo que no es válido es que los programas sociales no se apeguen a la normatividad y que estén concebidos, diseñados y operados con criterios político-electorales en lugar de con criterios sociales.
La única manera de saber el criterio que priva en los programas elegidos y puestos en marcha es la evaluación de los mismos en su fase de diseño, después en su operación y por último en su eficacia, esto es, en el logro de sus propósitos. La vigilancia en todas estas etapas es clave. Y no, no cualquier vigilancia. Es indispensable que haya uno o varios órganos independientes encargados de la evaluación programática y presupuestaria. Es indispensable, también, la transparencia y el acceso público a la información para que otros entes, como la academia o las organizaciones de la sociedad civil, puedan contribuir con sus propias evaluaciones, aún cuando sus conclusiones y recomendaciones no sean obligatorias.
Hoy, como en el pasado, los programas sociales son el instrumento de los políticos para ganar popularidad y hacerse de, mantener o ampliar su base de votantes. En toda democracia, los gobernantes no sólo quieren tener un alto grado de aprobación, sino que su proyecto de nación tenga la mayor permanencia posible. Para ello es necesario mantenerse en el poder a través de la reelección –en México no la hay para el presidente- o la del partido gobernante y ganar para sí tantos cargos como sea posible para tener mayor margen de decisión.
Lo que no ocurre en toda democracia es la discrecionalidad en el manejo de recursos destinados a los programas independientemente de su utilidad y eficacia sociales.
Y es aquí precisamente en donde entra el fenómeno de la corrupción. Caracterizar a un programa o conjunto de ellos como clientelista depende de muchas variables: ¿a quién van dirigidos?, ¿se condicionan?, ¿realmente se entregan?, ¿se entregan en su totalidad o se retiene una parte con alguna argucia?, ¿a través de qué medios?, ¿hay contacto personal entre el beneficiario y el “repartidor”, ¿tienen algún sello o identificación oficial?, ¿se hace propaganda gubernamental con ellos?, ¿es ésta personalizada?, ¿son fiscalizables?
- En todas estas variables, antes como ahora, México sale mal librado. Tal y como han mostrado las primeras “Evaluaciones de Diseño con Trabajo de Campo a 17 Programas Prioritarios de Desarrollo Social 2019-2020” del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), los programas adolecen de muchos problemas. Entre ellos, la no identificación de la población objetivo, la forma de medir las metas, la ausencia de lineamientos para la aplicación de los recursos y la falta de evaluación para saber qué tan efectivos están siendo los programas.
Esta evaluación confirma los hallazgos que desde diversos think tanks, organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales, academia y reportajes de periodismo de investigación han sido publicados y divulgados desde que se dieron a conocer los programas y comenzaron a operarse.
La mayoría de los estudios no gubernamentales señala las bajas probabilidades de éxito que tienen para lograr sus objetivos dado el mal diseño y peor operación. Las conclusiones de estas investigaciones señalan: a) los programas no fueron sometidos de inicio, como obliga la ley, a la evaluación de CONEVAL; b) no parece haber concordancia entre el diagnóstico, el objetivo buscado y los mecanismos para lograrlo; c) los padrones se mantienen en la opacidad; d) la mayoría funciona sin reglas de operación; e) no existe información comprobable de cómo se dispersan los recursos ni del porcentaje de beneficiarios que realmente los están recibiendo; f) el subejercicio de los programas es cuantioso y no se sabe a dónde se destinan los sobrantes programados; g) la entrega de dinero en efectivo parece estar resolviendo la necesidad de que ciertos sectores de la población cuenten con recursos extras para día a día, pero no para resolver los problemas de educación, salud, falta de capacitación, empleo u oportunidad para abrir un negocio.
- La situación no es muy distinta si se atiende a las auditorías, todavía incompletas, realizadas por la Auditoría Superior de la Federación. Por citar un ejemplo, el órgano de Control Interno de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, encontró que en el caso de Jóvenes Construyendo el Futuro (auditoría 15/2019) existían “anomalías” en 55% de los apoyos a jóvenes. Éstas consisten en la no existencia del centro de trabajo en el domicilio reportado, la falta de capacidad para recibir a becarios pues el número de ellos es mayor al número de trabajadores totales del establecimiento, la no identificación del representante legal, la baja del becario porque el capacitador le solicitó un “moche”.
Todo esto, en cuanto a la evaluación programática y de ejercicio de recursos. Pero, la situación es distinta si vamos a los hallazgos de los réditos políticos de los programas sociales. Aquí la evaluación cambia y sí se cumplen los propósitos de aumentar la popularidad y la rentabilidad político-electoral.
La 2ª Encuesta Nacional Anual, Percepciones sobre Corrupción 2020 llevada a cabo por Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad junto con el departamento de datología del periódico Reforma, arroja resultados interesantes que confirman los beneficios políticos de los programas sociales de la presente administración.
- La aprobación presidencial entre hogares con beneficiarios de programas sociales y muy particularmente entre los beneficiarios directos es mayor que entre la población que no recibe esos programas y que entre la población en general.
- Entre la población en general la aprobación del presidente López Obrador es de 59% y la desaprobación del 37%. Pero si nos movemos a los hogares en los que hay al menos algún beneficiario de programas sociales la aprobación es de 66.07% y la desaprobación de 30.27%. En contraste, entre los hogares en los no hay beneficiarios la aprobación baja a 51.9% y la desaprobación sube a 44.32%. La discrepancia es notable y se hace mayor si el encuestado es el beneficiario directo. En este caso la aprobación sube a 68.25%./Agencias-PUNTOporPUNTO
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